證券時報
孫璐璐
2025-05-22 16:47
5月15日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于持續(xù)推進(jìn)城市更新行動的意見》，從政策引導(dǎo)、資源配置、資金支持等多個關(guān)鍵維度明確了城市更新的發(fā)展方向。
5月20日，國務(wù)院新聞辦公室召開專題新聞發(fā)布會，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、自然資源部、國家發(fā)展改革委、財政部、金融監(jiān)管總局等五部門聯(lián)合對《關(guān)于持續(xù)推進(jìn)城市更新行動的意見》進(jìn)行解讀。
多部門聯(lián)合解讀城市更新政策，在過往較為罕見，凸顯了城市更新行動方案已上升至極為重要的戰(zhàn)略高度。
住房城鄉(xiāng)建設(shè)部副部長秦海翔在發(fā)布會上指出，當(dāng)前，我國城市發(fā)展模式已從大規(guī)模增量建設(shè)，轉(zhuǎn)向存量提質(zhì)改造與增量結(jié)構(gòu)調(diào)整并重，正式邁入城市更新的重要時期。人民群眾對城市生活的需求，也從“有沒有”轉(zhuǎn)向了“好不好”。實施城市更新行動，不僅能夠推進(jìn)城市結(jié)構(gòu)優(yōu)化、功能完善和品質(zhì)提升，推動城市實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，還能有效拉動投資與消費，擴大內(nèi)需，持續(xù)滿足人民群眾對美好生活的向往，對促進(jìn)經(jīng)濟增長、保障和改善民生意義重大。
今年以來，上海加快“兩舊一村”改造，多個項目取得進(jìn)展。其中，上海第十鋼鐵廠城市更新項目近日啟動招商，成為上海盤活閑置存量土地資源的又一案例。
城市更新政策演進(jìn)史
在城市化進(jìn)程中，城市更新政策的演進(jìn)是一部不斷適應(yīng)時代需求、推動城市可持續(xù)發(fā)展的歷史。從早期的舊城改造到如今全面、系統(tǒng)的城市更新行動，政策的變遷不僅反映了城市發(fā)展理念的轉(zhuǎn)變，更深刻影響著城市的面貌與居民的生活品質(zhì)。
我國城市更新發(fā)展相關(guān)政策的源頭可追溯至20世紀(jì)80年代。當(dāng)時，隨著改革開放的推進(jìn)，城市發(fā)展加速，部分城市開始出現(xiàn)住房短缺、基礎(chǔ)設(shè)施老化等問題。為改善居民居住條件，一些城市開展了舊城改造工作，重點是對破舊房屋進(jìn)行拆除重建，以增加住房供給。這一時期的政策主要側(cè)重于解決住房的數(shù)量問題，改造方式相對單一，多以政府主導(dǎo)的大規(guī)模拆遷重建為主。
進(jìn)入90年代，城市更新開始引入市場機制。一些沿海發(fā)達(dá)城市率先嘗試通過土地出讓、招商引資等方式，吸引開發(fā)商參與舊城改造。此舉在一定程度上緩解了資金壓力，加快了改造進(jìn)程。但也出現(xiàn)了一些問題，如過度追求經(jīng)濟效益，忽視歷史文化保護(hù)和居民權(quán)益保障，導(dǎo)致部分城市特色喪失，拆遷矛盾頻發(fā)。
21世紀(jì)初，隨著城市化進(jìn)程的加速，城市更新的內(nèi)涵和外延不斷拓展。政策制定者開始意識到，城市更新不僅僅是物質(zhì)空間的改造，還涉及經(jīng)濟、社會、文化等多個層面的協(xié)調(diào)發(fā)展。為此，國家陸續(xù)出臺了一系列政策，加強對城市更新的規(guī)范和引導(dǎo)。
在住房保障方面，2007年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》，加大對保障性住房建設(shè)的支持力度，將城市更新與保障性住房建設(shè)相結(jié)合，改善中低收入群體的居住條件。在歷史文化保護(hù)方面，2008年《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)條例》正式實施，明確了歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村的保護(hù)原則和措施，強調(diào)在城市更新中要注重文化遺產(chǎn)的保護(hù)與傳承。
同時，各地也紛紛出臺地方政策，探索適合本地的城市更新模式。例如，廣州在2009年頒布《廣州市城市更新辦法》，率先提出“三舊”改造（舊城鎮(zhèn)、舊廠房、舊村莊）概念，通過政策引導(dǎo)，鼓勵市場主體參與城市更新，實現(xiàn)了土地資源的高效利用和城市功能的優(yōu)化升級。
2019年，中央經(jīng)濟工作會議首次提出“城市更新”，標(biāo)志著城市更新正式上升為國家戰(zhàn)略。此后，相關(guān)政策密集出臺，城市更新進(jìn)入全面推進(jìn)階段。2020年，“實施城市更新行動”被寫入“十四五”規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要，成為推動城市高質(zhì)量發(fā)展的重要舉措。
2025年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于持續(xù)推進(jìn)城市更新行動的意見》，為城市更新按下“加速鍵”?！兑庖姟访鞔_了“時間表”“路線圖”和“施工圖”，提出八項主要任務(wù)，涵蓋既有建筑改造利用、城鎮(zhèn)老舊小區(qū)整治改造、完整社區(qū)建設(shè)、老舊街區(qū)和廠區(qū)更新改造、城中村改造、城市功能完善、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)改造以及城市生態(tài)修復(fù)和歷史文化保護(hù)等多個方面。
在實施機制上，《意見》強調(diào)創(chuàng)新完善以需求和項目為導(dǎo)向的機制，全面開展城市體檢評估，建立完善“專項規(guī)劃—片區(qū)策劃—項目實施方案”的規(guī)劃實施體系；在用地政策上，推動土地混合開發(fā)利用和存量低效用地的盤活；在投融資方面，加大中央和地方財政投入，落實相關(guān)稅費減免政策，強化信貸支持，完善市場化投融資模式；在可持續(xù)模式上，強調(diào)政府引導(dǎo)、市場運作、公眾參與的協(xié)同推進(jìn)；在法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)上，加快推進(jìn)城市更新相關(guān)立法工作，完善適用于城市更新的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。
開發(fā)商深度參與
開發(fā)商是城市更新的重要參與主體，以上海為例，記者梳理發(fā)現(xiàn)，開發(fā)商主要從三方面深度參與城市更新：
其一，積極參與舊區(qū)改造項目。通過與政府合作，承接老舊小區(qū)、二級舊里等改造工程，發(fā)揮自身在資金、建設(shè)、運營等方面的專業(yè)優(yōu)勢。在虹口區(qū)北外灘舊改中，開發(fā)商通過組團打包模式，憑借高效的施工管理與居民溝通能力，快速推進(jìn)項目落地；在蕃瓜弄小區(qū)改造等這類復(fù)雜項目里，可引入專業(yè)設(shè)計團隊，優(yōu)化戶型方案，同時協(xié)助基層開展居民工作，推動改造進(jìn)程。
其二，圍繞城市更新單元規(guī)劃發(fā)力。開發(fā)商可依據(jù)各更新單元的功能定位進(jìn)行切入。比如，在徐家匯-01單元參與打造特色商業(yè)街區(qū)、品質(zhì)樓宇；在靜安石門二路-01單元投身金融產(chǎn)業(yè)相關(guān)建筑開發(fā)與運營；在虹口嘉興-01單元助力演藝文化空間建設(shè)。以專業(yè)視角配合“三師聯(lián)創(chuàng)”機制，從項目規(guī)劃階段深度介入，確保開發(fā)建設(shè)契合城市發(fā)展需求。
其三，在商業(yè)與公共空間改造中，房企通過引入新業(yè)態(tài)、創(chuàng)新運營模式，打通文旅商產(chǎn)業(yè)鏈，激活工業(yè)遺址價值，實現(xiàn)城市更新與效益共贏。
2025年，上海加快“兩舊一村”改造，多個城市更新項目取得進(jìn)展。虹口區(qū)北外灘以組團打包模式高效推進(jìn)舊改，東余杭路（一期）項目將工期從18個月壓縮至數(shù)月，簽約率近99%；靜安區(qū)蕃瓜弄小區(qū)通過戶型優(yōu)化、黨群聯(lián)動，實現(xiàn)100%簽約，改造后配套完善，成為舊改標(biāo)桿。
借助這一東風(fēng)，開發(fā)商深度參與上海的城市更新工作中來。
2025年1月2日，奉賢“貝港城中村”改造項目正式開工，預(yù)計整體建設(shè)周期約為75個月。在該項目中，瑞安集團是重要參與方。瑞安集團曾在上海先后打造了新天地、瑞虹新城、創(chuàng)智天地、虹橋天地、蟠龍?zhí)斓氐榷鄠€城市更新項目，積累了豐富的實踐經(jīng)驗。
近期，上海第十鋼鐵廠城市更新項目迎來新進(jìn)展。作為工業(yè)遺產(chǎn)轉(zhuǎn)型典范，上鋼十廠自1998年鋼鐵生產(chǎn)退出后，歷經(jīng)“圍墻經(jīng)濟”、文創(chuàng)園區(qū)改造等轉(zhuǎn)型探索。2014年，融僑集團以27.46億元競得上鋼十廠地塊，啟動新一輪改造，項目定位為“藝術(shù)+商業(yè)+辦公”綜合體。
日前，項目核心的A.F.A辦公樓已啟動招商，總建面23萬平方米，采用塔樓與獨棟業(yè)態(tài)組合。面對上海商辦市場深度調(diào)整，項目雖面臨甲級寫字樓競爭壓力，但也迎來智慧樓宇、零碳改造等升級機遇。在項目推介會上，長寧區(qū)新華路街道表示，將提供一站式服務(wù)助力項目發(fā)展，項目方也強調(diào)將在保護(hù)性改造中進(jìn)行創(chuàng)新。
